1 Das Phänomen Korruption

Korruption gefährdet zunehmend die soziale und demokratische Ordnung unserer Gesellschaft, indem sie die Prinzipien der Gleichheit vor dem Gesetz, der Unparteilichkeit der Amtsführung in der öffentlichen Verwaltung sowie des fairen Wettbewerbs in der freien Wirtschaft verletzt und eine intransparente, auf Privilegien gegründete Wirtschaft fördert.

In immer kürzeren Abständen erreichen uns Meldungen über korruptes Verhalten in beinahe allen Bereichen des öffentlichen, wirtschaftlichen und politischen Lebens. Das Vertrauen in ein ehrliches und faires Miteinander schwindet. Korruptes und damit kriminelles Verhalten ist in unserer Gesellschaft erheblich weiter verbreitet als es bisher bekannt geworden ist. Wie bei einem Eisberg gelangt nur ein Bruchteil an die Oberfläche und ist sichtbar. Die materiellen Schäden sind immens; die Vertrauensschäden für Verwaltung, Wirtschaft und Politik gar nicht abzuschätzen.

Korruption spielt sich hauptsächlich im Geheimen ab. Anzeigen sind selten, zumal Korrumpierender und Korrumpierter jeweils Täter sind, die ein gemeinsames Geheimhaltungsinteresse verbindet. Zeugen offenbaren sich nicht, weil sie Angst vor Repressalien ggf. vor dem Verlust ihrer beruflichen oder wirtschaftlichen Existenz haben. Oft sind sie von den Tätern bereits zum Schweigen genötigt worden. Diese Situation führt dazu, dass sich Korruption weitgehend der Strafverfolgung entzieht und weiter wuchern kann.

Auch darf in diesem Zusammenhang nicht unberücksichtigt bleiben, dass der Bürger und der Staat durch die erheblichen Schäden, die ihm durch Korruptionstaten regelmäßig zugefügt werden, häufig in doppeltem Maße belastet werden: primär durch die missbräuchliche Verwendung von Steuergeldern und sekundär durch erhöhte Folgekosten, die zur Kostendeckung der "Korruptionskosten" aufgewendet werden müssen.

Insofern besteht Einigkeit dahin gehend, dass der Korruption insgesamt konsequent - sowohl repressiv als auch präventiv - entgegengetreten werden muss. Dies gilt für die öffentliche Verwaltung ebenso wie für den Bereich der Wirtschaft und der Politik. Damit ist aber keine allgemeine Verdachtslage gegen diese Institutionen geltend zu machen.

Lange Zeit wurde das Thema Korruption in Deutschland tabuisiert. Erst in den letzten Jahren hat hier eine Wandlung eingesetzt, nicht zuletzt, weil sich die Medien vermehrt dieses skandalträchtigen Themas annahmen und auch Politik und öffentliche Verwaltung einen entsprechenden Handlungsbedarf erkannten.

Auch wenn Korruption inzwischen öffentlich intensiver reflektiert wird, ist nicht zu übersehen, dass sich mangels seriöser Informationen überwiegend Positionen entwickelt haben, die von Verharmlosung und Ignoranz auf der einen Seite und Dramatisierung bis hin zur Annahme eines umfassenden Werteverfalls auf der anderen Seite reichen. Die nachfolgende Darstellung der in Hamburg vom Dezernat Interne Ermittlungen erlangten Erkenntnisse und Erfahrungen über Korruption sowie die Beschreibung der aktuellen Gegenmaßnahmen sollen in diesem Zusammenhang zur Versachlichung der Auseinandersetzung mit diesem Kriminalitätsphänomen beitragen.

(Pressestelle des Senats)

2 Begriffsbestimmung

Der Begriff "Korruption" entzieht sich aufgrund seiner Unbestimmtheit einer eindeutigen Definition. Weder im Strafrecht noch in anderen Gesetzesbüchern findet sich eine Erläuterung oder gar Legaldefinition dieses Begriffes. Nach allgemeinem Verständnis umfasst er sowohl strafbare Handlungen als auch ethisch-moralisch verwerfliche Praktiken.

Im Sinne eines justitiablen Amtsdeliktes wird Korruption jedoch definiert als

• strafrechtlich verbotenes Handeln oder Unterlassen,
• das unter Missbrauch einer amtlichen Funktion
• in Eigeninitiative oder auf Veranlassung
• auf die Gewährung oder Erlangung eines materiellen oder immateriellen Vorteils für sich oder einen Dritten gerichtet ist.

Bei den zentralen Straftatbeständen der Korruption handelt es sich um

• Vorteilsannahme (§ 331 StGB)
• Bestechlichkeit (§ 332 StGB)
• Vorteilsgewährung (§ 333 StGB)
• Bestechung (§ 334 StGB)
• Besonders schwerere Fälle der Bestechlichkeit und Bestechung (§ 335 StGB)
• Bestechlichkeit und Bestechung im geschäftlichen Verkehr (§ 299 StGB)
• Besonders schwere Fälle der Bestechlichkeit und Bestechung im geschäftlichen Verkehr (§ 300 StGB)

Diese Delikte treten in der Regel in Verbindung mit weiteren Straftaten, den sogenannten Begleitdelikten, auf. Zu nennen sind hier insbesondere:

• Strafvereitelung im Amt (§ 258a StGB)
• Betrug (§ 263 StGB)
• Subventionsbetrug (§ 264 StGB)
• Untreue (§ 266 StGB)
• Urkundenfälschung (§ 267 StGB)
• Wettbewerbseinschränkende Absprachen bei Ausschreibungen (§ 298 StGB)
• Falschbeurkundung im Amt (§ 348 StGB)
• Verletzung des Dienstgeheimnisses (§ 353b StGB)
• Steuerhinterziehung (§ 370 AO).

(Pressestelle des Senats)

3 Ursachen von Korruption

Im Hintergrund der meist unterschiedlichen Motive von "Gebern" und "Nehmern", wie etwa Erlangung von Wettbewerbsvorteilen, Gewinnsicherung, Unzufriedenheit und fehlende Anerkennung im Beruf, sind mögliche Ursachen für Korruption insbesondere:

• Gesellschaftlicher Wertewandel und mangelndes Unrechtsbewusstsein,
• zunehmende Komplexität der Behördenstrukturen sowie eine daraus resultierende mangelnde Transparenz
• Intensivere Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durch die Privatwirtschaft. Damit sich weiter verstärkende Bindungen und Abhängigkeiten für Aufgabenerledigungen zur Privatwirtschaft und zu ihren Verhaltensgewohnheiten
• Kontroll- und Regelungsdefizite innerhalb der Behörden, wie beispielsweise mangelnde Dienst- und Fachaufsicht, unzureichende Aus- und Fortbildung, immer noch fehlende korruptionspräventive Mechanismen (z.B. 4-Augen-Prinzip) in korruptionsgefährdeten Bereichen, zu große Entscheidungs- und Ermessensspielräume oder ineffektives Controlling.

Begünstigend tritt hier eine nicht ausreichende Strafverfolgung hinzu, die ein entsprechend niedriges Entdeckungsrisiko von Korruptionstaten nach sich zieht. Hinzu kommen die Notwendigkeit eines hohen Ressourceneinsatzes (Personal, Zeit, Wissen) seitens der Strafverfol-gungsbehörden sowie die Problematik eines teilweise defizitären rechtlichen Instrumentariums.

(Pressestelle des Senats)

4 Der "Drei-Säulen-Ansatz" der Korruptionsbekämpfung

Für die Korruptionsbekämpfung ist in der hamburgischen Verwaltung ein sogenannter Dreisäulen-Ansatz etabliert, der drei miteinander korrespondierende Maßnahmenbündel umfasst:

• Schaffung korruptionsresistenter Abläufe innerhalb der Verwaltung, die durch geeignete innerbehördliche Kontroll- und Steuerungsmechanismen zu verankern und ständig zu verbessern sind. Zu nennen sind hier etwa die Einrichtung von Innenrevisionen, die Durchführung von Risikoanalysen (besonders in sensiblen Bereichen) sowie ein regelmäßiges Controlling. Von wesentlicher Bedeutung ist in diesem Zusammenhang eine konsequente und effektive Dienst- und Fachaufsicht durch die jeweiligen Vorgesetzten.
• Sensibilisierung durch Aus- und Fortbildung, zu deren Zielgruppe nicht nur Mitarbeiter, sondern auch - und vor allem - Vorgesetzte gehören. Daneben darf auch die Aufklärung der Öffentlichkeit nicht vernachlässigt werden. Anzudenken wäre hier etwa die Einstellung verständlicher Informationen in das Internet.
• Konsequente straf- und disziplinarrechtliche Verfolgung, die in Hamburg etwa durch eine unmittelbare und vertrauensvolle Zusammenarbeit zwischen dem Dezernat Interne Ermittlungen und der ausschließlich für Korruptionsverfahren zuständigen Abteilung (57) der Staatsanwaltschaft gewährleistet ist. Weiterhin erfolgt ein direkter Informationsaustausch mit den Disziplinarvorgesetzten (innerhalb der Polizei), der Steuerverwaltung sowie den Innenrevisionen der einzelnen Fachbehörden.

In diesem Kontext engagiert sich das Dezernat Interne Ermittlungen - neben der originären Aufgabe der Strafverfolgung - insbesondere in folgenden innerbehördlichen Institutionen.

Die Antikorruptionskonferenz (AKK)

Die interbehördliche Antikorruptionskonferenz hat sich auf Empfehlung der AG Korruptionsbekämpfung als Institution zur Verbesserung der interbehördlichen Zusammenarbeit in Hamburg am 28. August 1997 konstituiert.

Ihre Aufgabe besteht im wesentlichen darin, die Umsetzung der von der AG Korruptionsbekämpfung mit dem Konzept zur Korruptionsbekämpfung in Hamburg vorgelegten Empfehlungen zu kontrollieren und bestehende Erörterungsbedarfe zu koordinieren.

Teilnehmer der AKK sind leitende Vertreter der Staatsanwaltschaft, der Abteilung für Wirtschaftsdelikte im Landeskriminalamt, der Justizbehörde, des Rechnungshofes, der Behörde für Bildung und Sport, der Behörde für Soziales, Familie, Gesundheit und Verbraucherschutz, der Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt, der Behörde für Wirtschaft und Arbeit, der Behörde für Wissenschaft und Forschung, der Hamburg Port Authority, der Kulturbehörde, des Personalamtes, der Finanzbehörde, der Senatskanzlei sowie des Dezernates Interne Ermittlungen, dessen Leiter zugleich den Vorsitz führt.

In der mehrmals jährlich stattfindenden Konferenz werden aktuelle Aspekte der Korruption diskutiert und behördenübergreifende Maßnahmen initiiert. Die von der AKK erarbeiteten Einzelempfehlungen werden einerseits von den Konferenzteilnehmern in die jeweiligen Behörden transportiert und deren praktische Umsetzung dort initiiert. Andererseits münden die Empfehlungen in Senatsbeschlüssen, die damit verbindlich für alle Hamburger Behörden gelten.

So hat die AKK in der Vergangenheit etwa folgende verwaltungsinterne Maßnahmen initiiert bzw. beschlossen:

• Regelung der Personalrotation,
• Aus- und Fortbildung zum Thema Korruption,
• Mitteilungspflichten bei Korruptionsverdacht,
• Maßnahmen des Wettbewerbsauschlusses,
• Regelung der Annahme von Geschenken und Belohnungen,
• eine verbindliche Verfahrensweise zur Verpflichtung von Gutachtern und Mitarbeitern von Architektur- und Ingenieurbüros sowie
• die Rahmenrichtlinie über Spenden, Sponsoring und mäzenatische Schenkungen für die Verwaltung der Freien und Hansestadt Hamburg.

Die Zentrale Beratungsstelle

Die Zentrale Beratungsstelle für Korruptionsbekämpfung beim Dezernat Interne Ermittlungen ist 1997 auf Beschluss der Antikorruptionskonferenz eingerichtet worden. Sie steht vor allem Behördenbediensteten als Ansprechpartner für Fragen der präventiven und repressiven Korruptionsbekämpfung zur Verfügung.

Aus der Erkenntnis heraus, dass Korruption ein konspiratives Delikt ist und dass Hinweisgeber oder Zeugen nur äußerst selten zur Verfügung stehen, wurden auch die eigenen Aktivitäten der Zentralen Beratungsstelle massiv verstärkt. So führt diese seit über einem Jahr externe Präventionsveranstaltung zum Thema Korruption in Behörden und Firmen durch, die sich einer starken Nachfrage erfreuen. Dabei wird besonderer Wert gelegt auf die Aufklärung über Strafbarkeiten und Folgen von Korruption. Speziell bei Veranstaltungen mit Vorgesetzten werden das Erkennen sowie der Umgang mit Korruptionsindikatoren thematisiert.

Zusätzlich ist die Zentrale Beratungsstelle eingebunden in Aus- und Fortbildungsprogramme der Behörden und steht Behördenmitarbeiterinnen und -mitarbeitern als Ansprechpartnerin zur Verfügung. Darüber hinaus wird hier zweimal jährlich ein dreitägiges Verwaltungsseminar über Korruptionserkennung und -prävention durchgeführt.

Durch die behördenübergreifende Präsenz der Beratungsstelle wird die Hemmschwelle für die Behördenmitarbeiter deutlich gesenkt, sich mit dem D.I.E. über möglicherweise korruptive Geschehnisse in Verbindung zu setzen. Unterstützt wird die Arbeit der Zentralen Beratungsstelle über die Verpflichtung aller Hamburger Behördenmitarbeiter, bei Erkennen von Korruptionsverdachten diese den Strafverfolgungsbehörden zu melden.

Die Intensivierung der Tätigkeit der Zentralen Beratungsstelle seit 2002 hat zu einem deutlichen Anstieg von Hinweisen und daraus resultierenden Strafverfahren geführt.

Der "Gesprächskreis Korruption"

Im April 1999 wurde beim D.I.E. der Gesprächskreis Korruption installiert, an dem Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Dezernats Interne Ermittlungen und der für Korruptionsverfahren zuständigen Abteilung der Staatsanwaltschaft Hamburg teilnehmen. In diesem Gremium, das etwa alle vier Wochen oder nach Bedarf tagt, werden konkrete Erfahrungen aus der Ermittlungsführung ausgetauscht, rechtliche Probleme erörtert und aktuelle Verfahren sowie deren geplanter Fortgang besprochen.

(Pressestelle des Senats)

5 Korruptionsprävention in der öffentlichen Verwaltung

5.1 Präventionsstrategie

Vor dem Hintergrund der hier erörterten Aspekte wird deutlich, welcher gesellschaftspolitische Stellenwert einer umfassenden und konsequenten - repressiven, vor allem aber präventiven - Korruptionsbekämpfung zukommen muss.

Entsprechend dem aus der Medizin rezipierten Motto: "Vorbeugen ist besser als Heilen" muss mittels wirksamer - struktureller und personaler - Präventionsmaßnahmen verhindert werden, dass eine strafrechtliche Reaktion - die in Anbetracht des Dunkelfeldes ohnehin nur in seltenen Fällen erfolgt - überhaupt notwendig wird.

Die Realisierung von prophylaktischen Maßnahmen soll nicht in erster Linie einen zusätzlichen Aufwand verursachen, sondern mit einer intelligenten Umsetzung geeigneter Präventionsmaßnahmen wird zugleich ein Schutz vor weiteren Gefährdungen installiert, die eine ordnungsgemäße, zweckmäßige und effektive Aufgabenerledigung in der öffentlichen Verwaltung verhindern können.

"Insellösungen" in Form einzelner, isoliert - und häufig auch "halbherzig" - umgesetzter Maßnahmen können kaum als erfolgversprechend angesehen werden.

Eine langfristig wirksame Prävention verlangt ein an die spezifischen Bedürfnisse und Gefährdungen adaptiertes, systematisches Maßnahmenkonzept.

Das bedeutet, dass für jede Behörde und - je nach Struktur und Korruptionsrisiko - für jeden einzelnen Aufgabenbereich individuelle Anti-Korruptionsstrategien zu konzipieren sind. In diese werden - im Idealfalle - neben der Beamtenschaft auch Unternehmer und weite Teile der Gesellschaft gleichermaßen eingebunden.

Angesichts der heutigen Dynamik behördlicher Verfahrens- und Organisationsstrukturen bedürfen diese Strategien jedoch einer ständigen Überprüfung und Modifikation.

5.2 Mögliche Einzelmaßnahmen zur Korruptionsprävention

Feststellen korruptionsgefährdeter Arbeitsgebiete, Risikoanalyse

Im Rahmen einer genaueren Analyse der Gefährdungen in einzelnen Tätigkeitsfeldern sind die korruptionsgefährdeten und die besonders korruptionsgefährdeten Arbeitsgebiete festzustellen. Für besonders korruptionsgefährdete Arbeitsgebiete ist die turnusmäßige Durchführung von Risikoanalysen zu prüfen.

Korruptionsgefährdungen können sich insbesondere dort konkretisieren, wo Außenkontakte wahrgenommen werden und/oder Entscheidungen vorbereitet oder getroffen werden, durch die Dritte begünstigt oder benachteiligt werden. Bereiche, in denen mit sensiblen Daten umgegangen wird, sind grundsätzlich als "Risikobereiche" anzusehen. Auf der Grundlage des Ergebnisses der Risikoanalyse sind die Arbeitsabläufe zu modifizieren, zielgerichtete Präventionskonzepte zu entwickeln sowie adäquate Gegen- bzw. Vorbeugungsmaßnahmen und Kontrollmechanismen zu plazieren.

Konsequente Dienst- und Fachaufsicht

Die Vorgesetzten haben ihre Dienst- und Fachaufsicht konsequent auszuüben und dabei auf Korruptionsindikatoren zu achten. Weiterhin haben sie ihre Mitarbeiter regelmäßig für Korruptionsgefahren zu sensibilisieren. Eine besondere Bedeutung erhalten Vorgesetzte damit in ihrer Funktion als "Verantwortungsträger" und (positive) "Vorbilder".

Darüber hinaus sind ggf. wirksame Kontrollmechanismen zu implementieren, wie etwa die Auswertung von Datenabfrageprotokollen nach dem Zufallsprinzip oder eine Intensivierung der Vorgangskontrolle (z.B.: Wiedervorlagen, Überprüfung der Ermessensausübung).

Auch "Nebentätigkeiten" müssen verstärkt in den Bereich der Dienstaufsicht einbezogen werden.

"Mehr-Augen-Prinzip" und Transparenz

In korruptionsgefährdeten Arbeitsgebieten ist das "Mehr-Augen-Prinzip" durch Beteiligung mehrerer (i.d.R.: zwei) Beschäftigter oder Organisationseinheiten im Wege der Mitprüfung sicherzustellen. Sofern Rechtsvorschriften oder unüberwindliche praktische Schwierigkeiten dem entgegenstehen, kann die Mitprüfung auf Stichproben beschränkt werden, oder es sind zum Ausgleich andere Maßnahmen der Korruptionsvorsorge (z.B. eine intensivere Dienst- und Fachaufsicht) vorzusehen.

Zudem ist für Transparenz der Entscheidungsfindung zu sorgen, z.B. durch eindeutige Zuständigkeitsregelungen, Berichtswesen, EDV-gestützte Vorgangskontrolle oder genaue und vollständige Dokumentation (Protokolle, Vermerke, Berichte, ordnungsgemäße Aktenführung).

Grundsätzliche Trennung von Planung, Vergabe und Abrechnung

Beim Beschaffen von Bauleistungen, Lieferungen oder Dienstleistungen (VOB, VOL und VOF) sind die Vorbereitung, Planung und Bedarfsbeschreibung einerseits und die Durchführung des Vergabeverfahrens andererseits grundsätzlich getrennten Organisationseinheiten zu übertragen.

Bei Baumaßnahmen soll die Abrechnung einer dritten Organisationseinheit obliegen.

Grundsatz der öffentlichen Ausschreibung

Auch zur Korruptionsprävention sind die vergaberechtlichen Vorschriften der VOL, VOB strikt einzuhalten.

Die Dienststelle hat dafür Sorge zu tragen, daß die Gründe, die ein Abweichen vom Vorrang der Öffentlichen Ausschreibung bzw. des Offenen Verfahrens rechtfertigen, in jedem Einzelfall aktenkundig gemacht werden. Bei öffentlichen Aufträgen, die einen festgesetzten Betrag (§ 3 Nr. 4 p VOL/A) überschreiten, werden die Gründe von einem Vorgesetzten oder von einer bei der konkreten Beschaffung nicht beteiligten Organisationseinheit geprüft. Die Vergabe öffentlicher Aufträge ist regelmäßig im Rahmen der Dienst- und Fachaufsicht auf unzulässige Einflussfaktoren zu kontrollieren.

Rotation von Personal

Allgemein und wertneutral bezeichnet "Rotation" zunächst einen gelenkten Arbeitsplatzwechsel.

Im Rahmen von Personalentwicklungsprogrammen liegt das primäre Ziel einer Rotation in einer Vergrößerung der Verwendungsbreite eines Mitarbeiters.

Unter korruptionspräventiven Gesichtspunkten zielt die (sog. Zwangs-)Rotation dagegen vorrangig auf die Herauslösung eines Mitarbeiters aus seinem vertrauten Aufgaben- und Arbeitsumfeld, um einer möglichen Korrumpierbarkeit vorzubeugen.

Insofern steht hier nicht der Mitarbeiter und dessen persönliche Entwicklung im Mittelpunkt, sondern der potentiell gefährdete Arbeitsbereich - also eine Schutz-, und keine PE-Maßnahme).

In besonders korruptionsgefährdeten Bereichen und deren Kontrollinstanzen soll die Rotation von Personal als Mittel der Korruptionsvorsorge obligatorisch erfolgen.

Die Verwendungsdauer (i.d.R. 5 Jahre) ist festzulegen.

Verlängerungen aus zwingenden Gründen (einmalig max. 1-3 Jahre) sind unter Ausgleich durch andere Präventionsmaßnahmen zulässig, müssen jedoch im Einzelfalle begründet und aktenkundig gemacht werden.

Einrichtung von Antikorruptionsstellen / Verpflichtung der Bediensteten zur Meldung aller Fälle von Korruptionsverdacht ("Mitteilungspflichten")

Grundlage für die Einrichtung von "Zentralstellen" und die "Mitteilungsverpflichtung" ist in Hamburg die "Allgemeine Verwaltungsvorschrift über Maßnahmen zur Korruptionsbekämpfung - insbesondere Korruptionsprävention -" (in Kraft seit 1.9.2001)

Diese weist die Behörden und Ämter nochmals explizit auf ihre Pflichten hin:

• Ermittlung von korruptionsgefährdeten Bereichen und Funktionen,
• Prüfung, wie die Risiken durch organisatorische Maßnahmen reduziert werden können (z.B. systematische Rotation, 4-Augen-Prinzip),
• Intensivierung der Aus- und Fortbildung zu diesem Thema,
• Verpflichtung zur Prüfung der Vereinbarkeit von Dienstausübung und Nebentätigkeiten,
• Gewährleistung, dass die Anordnung über die Annahme von Belohnungen und Geschenken sorgsamst beachtet werden.

Aufgaben der "Zentralstellen"

• Entgegennahme und Weiterleitung einschlägiger Mitteilungen,
• Beratung der Dienststellen sowie
• Beratung und Betreuung der Beschäftigten, die sich an sie wenden.

"Mitteilungspflichten"

Wenn die Beschäftigten bei dienstlich erlangten Informationen nach persönlicher Würdigung zu der Einschätzung kommen, dass es sich hierbei um ein Korruptions- oder ein damit im Zusammenhang stehendes Begleitdelikt handeln könnte, sind sie verpflichtet, diese ihren Vorgesetzten oder der von der Behörde benannten Antikorruptionsstelle mitzuteilen. Vorgesetzte haben diese Mitteilungen unverzüglich und direkt an die jeweilige Antikorruptionsstelle weiterzuleiten.

Innere Revision

Die Innere Revision wird von der Behörden- oder Dienststellenleitung befristet oder auf Dauer beauftragt, wenn die Ergebnisse von Risikoanalysen oder besondere Anlässe es erfordern.

Die zwischenzeitlich in allen Hamburger Fachbehörden eingerichteten Innenrevisionen sind als Stabsstellen grundsätzlich unmittelbar den jeweiligen Behördenleitungen unterstellt.

Vorrangige Aufgaben der Inneren Revisionen:

• Prüfung der Ordnungsmäßigkeit des Verwaltungshandelns,
• Effektivität und Effizienz der internen Kontrollsysteme sowie
• Überprüfung der Einhaltung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften.

Innenrevisionen befassen sich auch mit Fragen der Aufbau- und Ablauforganisation, insbesondere im Hinblick auf Risikobereiche, Gefährdungsmomente und Schwachstellen, die Korruption auslösen oder begünstigen können.

Innenrevisionen sind grundsätzlich befugt, in allen Dienststellen ihres Zuständigkeitsbereichs Akteneinsicht zu nehmen sowie die Organisationsabläufe und die Ordnungsmäßigkeit der Fachaufsicht zu überprüfen.

Die Innenrevision prüft und kontrolliert stichprobenartig laufende und abgeschlossene Vorgänge sowie die in diesem Kontext getroffenen Entscheidungen.

Bei Mängeln in der Korruptionsvorsorge empfiehlt sie der betroffenen Organisationseinheit geeignete Verfahrensänderungen.

Personalauswahl

Bei der Rekrutierung von Personal sind Fragen des "moralischen Bewusstseins" und der charakterlichen Eignung stärker zu berücksichtigen.

Das gilt sowohl im Hinblick auf den Eintritt in den öffentlichen Dienst als auch für bestimmte (korruptionsgefährdete) Tätigkeitsbereiche oder Führungsfunktionen.

Zur besseren Beurteilung der Integrität einer Person sollen entsprechend geeignete Instrumente entwickelt werden.

Aus- und Fortbildung

Bei Veranstaltungen der Aus- und Fortbildung sind die Mitarbeiter über

• die Phänomenologie der Korruption,
• Gefahrensituationen,
• praktische Maßnahmen zur Verhinderung von Korruption sowie
• straf-, dienst- und arbeitsrechtliche Konsequenzen bei Korruptionsfällen

in geeigneter Weise zu informieren.

Dabei ist eine Sensibilisierung in zwei Richtungen zu bewirken: Einerseits soll das Erkennen von Korruptionssachverhalten erleichtert werden, anderseits soll das Unrechtsbewusstsein gegenüber bestimmten korruptionsrelevanten Praktiken gestärkt bzw. hergestellt werden.

Sensibilisierung und Belehrung der Beschäftigten

Bereits anlässlich des Diensteides oder ihrer Verpflichtung sind die Beschäftigten auf Korruptionsgefahren aufmerksam zu machen und über die Folgen korrupten Verhaltens zu unterrichten.

Allen Beschäftigten (Führungskräften und Mitarbeitern) ist ein allgemein gültiger Verhaltenskodex an die Hand zu geben, der ihnen die Sicherheit verschafft, in angemessener Weise auf korruptionsverdächtige Vorkommnisse reagieren zu können.

Darüber hinaus ist bei allen Beschäftigten die Korruptionsanfälligkeit zu mindern und die Bereitschaft zu fördern, Korruption offen anzusprechen bzw. aufzudecken.

Bei entsprechenden Maßnahmen sind die wahrzunehmenden Aufgaben sowie organisatorische Gegebenheiten zu berücksichtigen.

Infrage kommen hier folgende Maßnahmen:

• Stärkung des Problem- und Verantwortungsbewusstseins der Beschäftigten,
• Stärkung des Unrechtsbewusstseins in Bezug auf korruptive Handlungen,
• umfassende und ggf. regelmäßige Unterrichtung der Beschäftigten aller Hierarchieebenen über die einschlägigen Regelungen, wie z.B. über das Verbot der Annahme von Belohnungen und Geschenken, die Verpflichtung zur Genehmigung von Nebentätigkeiten sowie die bei Verstößen drohenden Sanktionen,
• Information der Vorgesetzten über die verfügbaren Kontroll-, Aufsichts- und Sanktionsmöglichkeiten.

Für den Informationstransfer bieten sich etwa folgende Möglichkeiten an:

• intensive Unterrichtung durch Führungskräfte oder speziell fortgebildete Mitarbeiter bei Beschäftigten in besonders sensiblen Bereichen;
• interne Öffentlichkeitsarbeit, z.B. durch Rundschreiben oder Broschüren mit aktuellen Regelungen und praktischen Beispielen;
• Behandlung des Themas "Korruption" in Mitarbeiterbesprechungen oder Personalversammlungen.

Wettbewerbsausschluss von Unternehmen / Antikorruptionsklauseln

Die Dienststellen prüfen, ob eine "schwere Verfehlung" eines Bieters oder Bewerbers vorliegt, die seine Zuverlässigkeit in Frage stellt und die zum (temporären) Ausschluss vom Wettbewerb führen kann (Vergabesperre).

Eine solche "schwere Verfehlung" liegt insbesondere vor, wenn Bieter oder Bewerber nachweislich dem für das Vergabeverfahren zuständigen Mitarbeiter einen Vorteil anbieten, versprechen oder gewähren.

Für Hamburger Behörden gelten die "Richtlinien für die Vergabe von Lieferungen und Leistungen einschließlich Bau- und sonstige Leistungen nach Nummern 2.4, 2.5 und 2.6 der Verwaltungsvorschrift zu § 55 LHO" vom 6. Januar 1997

Organisatorische Voraussetzung für den "Wettbewerbsausschluss" ist eine Zentralstelle, die Informationen über unzuverlässige Unternehmen sammelt und eine entsprechende Entscheidung trifft. In Hamburg ist dies die Finanzbehörde.

Diese entscheidet auf Antrag der jeweiligen Fachbehörde - nach einer vorangegangenen internen Prüfung - über den Ausschluss eines Unternehmens - in der Regel für ein Jahr.

Im Abschlußbericht der AG Korruptionsbekämpfung wird die "Möglichkeit des Wettbewerbsausschlusses" als "eine der 'schärfsten Waffen' der präventiven Korruptionsbekämpfung" bezeichnet.

In geeigneten Fällen sind Antikorruptionsklauseln in Verträge über entgeltliche Bau-, Dienst- oder sonstige Leistungen aufzunehmen, die im Bedarfsfalle eine angemessene Vertragsstrafe vorsehen.

Verpflichtung von Auftragnehmern nach dem Verpflichtungsgesetz

Wirken private Unternehmen wie z.B. Generalunternehmer, Architektur- oder Ingenieurbüros, Unternehmens- oder Personalberatungen bei der Ausführung von Aufgaben der öffentlichen Hand mit, sind die einzelnen Beschäftigten dieser Unternehmen - soweit erforderlich - auf die gewissenhafte Erfüllung ihrer Obliegenheiten aus dem Auftrag zu verpflichten (§ 1 Abs. 1 des Verpflichtungsgesetzes)

In Hamburg ist eine förmliche Verpflichtung nach dem Verpflichtungsgesetz (mit Niederschrift) bei Architektur- oder Ingenieurbüros bereits obligatorisch (durch die Baubehörde); Gutachter sowie Unternehmens- und Personalberatungen folgen demnächst.

Infolge der Verpflichtung werden die Mitarbeiter/-innen der beauftragten Unternehmen "Amtsträgern" gleichgestellt.

Regelung der Annahme von Belohnungen und Geschenken

Für die hamburgischen Behörden gilt die "Bekanntmachung über die Annahme von Belohnungen und Geschenken". Für die behördeninterne Korruptionsprävention sind Regelungen zur Annahme von Belohnungen und Geschenken eine wesentliche Orientierungshilfe bei der notwendigen Differenzierung zwischen konformen und korruptiven Verhaltensweisen.

Diese Vorschriften sind allen Beschäftigten ebenso deutlich wie regelmäßig zu vermitteln. Die Vorgesetzten haben auf eine strikte Einhaltung der Regelung zu achten.

Auch externe Verhandlungs- und Vertragspartner sind über diese Vorschriften in Kenntnis zu setzen, um Missverständnisse bei der Ablehnung von "Aufmerksamkeiten" zu vermeiden.

Individuell gewährten Vergünstigungen gleichgestellt sind kollektive Zuwendungen, wie etwa Zuwendungen von Privaten und Unternehmen zu Gemeinschaftsveranstaltungen (Weihnachtsfeiern, Jubiläen, Betriebsausflüge u.ä.) und Gemeinschaftseinrichtungen der Beschäftigten. In diesen Fällen ist die vorherige Zustimmung der obersten Dienstbehörde einzuholen.

Aus "Klimapflege" können sich leicht Kontakte und moralische Verpflichten ergeben, die später für korruptive Zwecke genutzt werden. Das Gleiche gilt für jede Art von freiwilliger materieller Förderung (Sponsoring) zugunsten von Tätigkeiten, Veranstaltungen und Einrichtungen der Behörde/Dienststelle.

(Pressestelle des Senats)

6 Sonstiges

Ein herausragender Faktor funktionierender Korruptionsbekämpfung ist der politische Wille, effektiv gegen Korruption vorzugehen. Das bedeutet, dass sich die politischen Entscheidungsträger in dieses Thema einbringen und es als ihr persönliches ansehen müssen.

Durch die enge Anbindung des D.I.E. beim Innenstaatsrat der Behörde für Inneres und Sport ist gewährleistet, dass die Dienststelle mindestens personell und sachlich den Anforderungen entsprechend ausgestattet ist. Darüber hinaus werden die Belange der Korruptionsbekämpfung behördenübergreifend mit entsprechendem Nachdruck vertreten. Das führte zum Beispiel dazu, dass der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg mit seiner "Konzeption zur Korruptionsbekämpfung" im November 2002 umfangreiche Maßnahmen zur Verbesserung der Korruptionsbekämpfung beschlossen hat. Als zentrale Maßnahmen und Schwerpunkte sind hier besonders hervorzuheben:

• Verbesserung der personellen und materiellen Ressourcen bei den zuständigen Dienststellen von Polizei und Staatsanwaltschaft,
• Zuweisung der Zuständigkeit für die Bearbeitung von Strafverfahren wegen Untreue oder Betruges begangen durch Amtsträger an das D.I.E.,
• Einrichtung einer (kostenfreien) Korruptionshotline beim D.I.E.,
• Intensivierung der Zusammenarbeit zwischen den Strafverfolgungs- und anderen Behörden,
• Unterstützung des D.I.E. durch einen Mitarbeiter der Steuerverwaltung,
• Durchführung verdachtsunabhängiger Kontrollen durch die Innenrevisionen der Behörden, die bei den jeweiligen Staatsräten angebunden werden,
• Initiierung eines Informationsfreiheitsgesetzes für Hamburg,
• Verbreiterung des öffentlichen und internen Informationsangebots im Bereich Korruption sowie Ausweitung der Schulungsmaßnahmen

Daneben soll den Mitarbeitern im öffentlichen Dienst, die selbst in Korruptionsvorwürfe involviert sind, vom Dienstherrn in Aussicht gestellt werden können, dass von disziplinarischen oder arbeitsrechtlichen Konsequenzen abgesehen werden kann, sofern an der Aufklärung der Taten aktiv mitgewirkt wird oder wurde. Eine entsprechende Regelung, die den strafrechtlichen Anspruch des Staates nicht tangiert, kann einem potentiellen Informanten den notwendigen Anreiz dafür bieten, sich zu offenbaren und ggf. die Gelegenheit schaffen, aus bestehenden Erpressungssituationen aussteigen zu können.

Hauptbestandteil einer effektiven Korruptionsbekämpfung ist nach wie vor die Erlangung von Informationen über korruptive Handlungen. Durch die auf Konspiration angelegte Begehungsart und die häufig zu beobachtenden Tendenz, Zeugen und Hinweisgeber öffentlich als Denunzianten abzuqualifizieren bis hin zu den Versuchen, sie letztlich als die eigentlich moralisch Schuldigen zu brandmarken, wird Korruption überwiegend der strafrechtlichen Verfolgung entzogen. Diese Situation zu verbessern hat deshalb Priorität in der AKK und im D.I.E.

Die Überlegungen gehen dabei von der Initiierung gesetzlicher Maßnahmen zum Schutz sogenannter "Whistleblower", Zeugen oder Hinweisgeber bis hin zu einer Unterstützung der Wirtschaft. So hat zum Beispiel Pro Honore e.V. in Verbindung mit der Handelskammer Hamburg und der Vereinigung eines Ehrbaren Kaufmanns in Hamburg eine externe Vertrauensstelle durch ein Rechtsanwaltsbüro eingerichtet, das Informationen von Hinweisgebern sammelt und bewertet, um ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren zu ermöglichen und das den Hinweisgeber im Einzelfall vor ungerechtfertigter Benachteiligung durch Kollegen, Vorgesetzte oder Konkurrenten schützen soll.

(Innenbehörde)

Die Behörde für Inneres und Sport im Internet: www.hamburg.de/innenbehoerde