29. Februar 2016 German Symposium London School of Economics: “Welfare states and freedom of movement"

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Rede des Ersten Bürgermeisters Olaf Scholz. Es gilt das gesprochene Wort.

German Symposium London School of Economics: “Welfare states and freedom of movement"

Sehr geehrter Herr Botschafter,
sehr geehrte Frau Benz,
sehr geehrte Frau Karl,
sehr geehrte Damen und Herren,

vielen Dank für die Einladung. Ich freue mich sehr, hier zu sein. Die London School of Economics and Political Science (LSE) ist ein idealer Ort, um als Hamburger über Europa zu sprechen. Denn so kann ich für ein paar Minuten den Spuren eines großen Europäers aus Hamburg folgen, den Sie gut kennen, ich meine Lord Ralf Dahrendorf, den gebürtigen Hamburger und langjährigen Direktor der LSE.

Lord Dahrendorf hat die Europäische Einigung als Politiker und Wissenschaftler gefördert. Immer wieder betonte er, das typisch europäische, im emphatischen Sinn, liege nicht in einer mechanischen Gleichmacherei, sondern in der klugen Kombination von allgemeinen Lösungen und nationalen Besonderheiten. So schrieb er beispielsweise:

„Ein europäisches Europa ist (…) auch ein differenziertes, buntes, vielfältiges Europa. Es ist ein Europa, in dem gemeinsam getan und gleichartig geregelt wird, was auf diese Weise besser, ja vielleicht nur auf diese Weise sinnvoll getan und geregelt werden kann.“

Lord Dahrendorf hat als Deutscher und als Brite auf Europa geschaut. Er fand es ganz selbstverständlich beide Perspektiven zu nutzen und auch beide Pässe zu haben. Es lohnt sich, dass zu betonen, denn daran sollten wir anknüpfen.

Es gibt eine lange und sehr vielfältige britisch-deutsche Tradition. Dazu gehören die jahrhundertelang bestehenden Verbindungen mit dem Londoner Stalhof, in dem das Königreich zum ersten Mal mit einer sehr erfolgreichen europäischen Handels- und Wirtschaftsgemeinschaft verbunden war, nämlich der Hanse. Erfolgreich und auch kulturell einflussreich war zudem das Haus Hannover, das von 1714 bis 1837 in Großbritannien und Deutschland regierte. Aber Anfang des 20. Jahrhunderts haben Kompromisslosigkeit, deutsche Großmannssucht und zwei von Deutschland ausgehende Kriege sehr viel zerstört. Wir verstehen, dass die Bürger des Vereinten Königreichs auf Deutschland schauen und daran denken, dass es Briten waren, die Europa von den Nazis befreit haben.

Gerade in Norddeutschland und besonders in Hamburg wissen wir, dass wir den Briten den Aufbau demokratischer Institutionen verdanken. Jeden Tag kommt die „Tagesschau“, eine der zentralen Informationsquellen in Deutschland aus dem Hugh-Greene Weg. Es war ein britischer Journalist, der in Hamburg nach dem Kriegsende den heute noch höchst anerkannten öffentlich-rechtlichen Rundfunk aufbaute.

Viele Bürger, Wissenschaftler und Staatsmänner haben daran gearbeitet, die Beziehung zwischen Briten und Deutschen zu normalisieren. Heute ist ein Europa der Demokratie, des Wohlstands und des Friedens unser gemeinsames Anliegen.

Die britisch-deutsche Verbundenheit zu stärken, ist eine dauernde Aufgabe. Wir setzten auf Leute wie Sie, meine Damen und Herren, die die Perspektive der Briten und der Deutschen kennen. Sie leben diese Verbundenheit und können sie weiter führen. Sie werden Europa bereichern. Die Ausbildung an dieser hervorragenden und weltberühmten Universität ist ihr Kapital.

Sie werden Verantwortung übernehmen, Politik gestalten und Entscheidungen treffen - tun sie das im europäischen Sinne: verbinden Sie unsere Nationen, stärken Sie unsere demokratischen Institutionen und zeigen Sie allen, wie enorm leistungsfähig eine britisch-deutsche Perspektive ist.

Meine Damen und Herren,

zur neueren britisch-deutschen Kulturgeschichte gehört auch der Karrierestart der Beatles 1960 in Hamburg. Die Hamburger waren begeistert von John Lennon, Paul McCartney, George Harrison, die damals noch mit Stuart Sutcliffe und Pete Best spielten. Aber nach etwa 503 Stunden war Schluss: Die Polizei wies die Beatles wegen formaler Kleinigkeiten aus dem Land. Lennon hat das in seiner Biografie mit ein paar Witzen verarbeitet, glücklicherweise trägt uns das niemand nach. Hamburg versetzte den Beatles ein Kick-off: Mit neuem Haarschnitt und internationaler Bühnenerfahrung gingen sie nach Liverpool zurück und wurden Weltstars.

Kein Brite wird heute (wegen formaler Kleinigkeiten) aus Hamburg ausgewiesen, auch kein anderer EU-Bürger, der hier arbeitet. Im Gegenteil: Die EU fördert die Mobilität von Auszubildenden, Studierenden und Talenten. Und zu den grundlegenden Werten der EU gehört die Freizügigkeit der europäischen Bürgerinnen und Bürger.

In den ersten Jahren war die Freizügigkeit allein auf die wirtschaftliche Teilhabe bezogen – sozusagen als persönlich-menschliche Seite des gemeinsamen Marktes. Mit der Einführung der Unionsbürgerschaft hat sich der individualrechtliche Kern vom Markt emanzipiert. Freizügigkeit ist nun das zentrale europäische Bürgerrecht, es gilt für über 500 Millionen EU-Bürger. Es ist ein lebendiges Recht: Rentner nutzen ihren Lebensabend um jede Ecke Europas kennen zu lernen, Jugendliche sprechen in der Sprache der Nachbarländer und alle hier an der LSE wissen von der enorme Bereicherung durch Mobilität in der Ausbildung.

Aber das Zentrum der Freizügigkeit sind die wirtschaftlich bezogenen Grundfreiheiten: das Arbeiten und Handel treiben im Rahmen des Binnenmarktes. Die Bürger können sich den Ort in Europa suchen, an dem sie ihr Geld verdienen wollen. Sie können dahin gehen, wo sie für sich eine Chance sehen. Sie arbeiten unter den gleichen Bedingungen wie Inländer, müssen genau so bezahlt werden. Die Beatles rausschmeißen, das gilt nicht mehr. Diskriminierung ist verboten. Die Freizügigkeit ist das europäische Recht auf Chancengleichheit am Arbeitsmarkt.

Die Arbeitnehmerfreizügigkeit ist auch ein wichtiger volkswirtschaftlicher Faktor: Die Unternehmen profitieren enorm von Fachkräften aus anderen Ländern, viele freuen sich über die Zweisprachigkeit der Mitarbeiter. Ganze Branchen wie das Gesundheitssystem, die Logistik und die Hotellerie könnten ohne die Arbeitnehmer aus anderen Mitgliedstaaten kaum funktionieren. Auch der britische Premierminister David Cameron hat in seiner Einwanderungs-Rede [28. November 2014] ausdrücklich hervorgehoben, dass die Größe einer Nation von der Offenheit für ausländische Fachkräfte abhängt.

Die Inanspruchnahme der Freizügigkeit funktionierte bislang ohne Verwerfungen, selbst in Zeiten wirtschaftlicher Krisen. Bürger aus Irland, Spanien, Italien und Griechenland haben sich in anderen EU-Ländern angesiedelt, viele sind auch wieder zurückgezogen, weil sich die Perspektiven in ihren Ländern wieder verbessert haben.

Mit der Erweiterung nach Mittel- und Osteuropa hat sich die Wanderung der Arbeitssuchenden enorm verstärkt. Etwa 200 Millionen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer gibt es jetzt in der EU, sie alle könnten sich mit ihren Familien aufmachen und versuchen, in einem anderen Land zu arbeiten. Nun zeigt sich, dass die EU rechtlich und politisch auf die massenhafte Inanspruchnahme des Rechts nicht ausreichend vorbereitet ist.

Es sind die europäischen Großstädte, die es zuerst betrifft: Metropolregionen wie London oder Hamburg ziehen Tausende an. Sie sind für viele Europäer Orte der Hoffnung auf ein besseres Leben. Dabei kommen nicht nur begabte Köpfe, begehrte Fachleute und Problemlöser, die Arbeitskräfte, die der US-amerikanische Ökonom Richard Florida die „Creative Class“ genannt hat. Es kommen auch Arbeitslose und Familien, die Unterstützung benötigen. Gerade für ungelernte Arbeitnehmer gibt es nicht ausreichend oder nur gering entlohnte Arbeitsplätze.

Der britische Premierminister hat deutlich gemacht, dass Großbritannien sich nicht mehr in bisherigem Umfang an der Unterstützung von EU-Ausländern beteiligen will. Auch in Dänemark, Schweden und Deutschland gibt es Befürchtungen, die verstärkte Inanspruchnahme der Freizügigkeit könne den Sozialstaat belasten.

Die Ursachen dafür sieht man im Vergleich zu den Vereinigten Staaten. Dort funktioniert das Prinzip der Arbeitsmigration mit mehr als 300 Millionen Einwohnern deutlich besser. Viele Karrieren ziehen sich über mehrere Staaten. Es ist allgemein üblich, mit dem Job das Land zu wechseln. Die Staaten sind unterschiedlich attraktiv, es gibt enorme Unterschiede im Wohlstand, aber auch das ist vergleichbar: Massachusetts und Mississippi sind nicht viel gleicher als Schweden und Rumänien. Arbeitsmigration ist in den USA dennoch unproblematisch, denn es gibt weniger ausgeprägte sozialstaatliche Angebote als in europäischen Ländern und vor allem: In den USA gibt es einheitliche Regeln für die Sozialhilfe. Zwar gibt es zwischen den Einzelstaaten durchaus Unterschiede, aber die wesentlichen Entscheidungen werden zentral und bundesweit in Washington getroffen.

Die EU hingegen hat derzeit 28 verschiedene sozialstaatliche Lösungen. Es gibt weder historisch noch konzeptionell den europäischen Sozialstaat. Jedes Mitgliedsland bietet eine andere Leistungsdichte, definiert andere Anspruchsvoraussetzungen und auch die Zielsetzungen sind unterschiedlich. Grundeinkommen, Krankenversorgung oder Leistungen für Erwerbslose sind mal besser, mal schlechter. Schon ein einfacher Vergleich zeigt die Gefahr, dass bessere soziale Leistungen wie falsche Anreize wirken können. Kein Sozialstaat kann sich das auf Dauer leisten.

Es gehört zum Common Sense, dass die eigenen Staatsbürger unterstützt werden. Auf europäischer Ebene trägt ein Solidaritätsgedanke nur, wenn wir ihn europäisch explizieren. Es ist für den Zusammenhalt wichtig, dass einsichtig ist, wann und warum Bürger anderer Mitgliedstaaten von Sozialleistungen profitieren. Wir brauchen eine anschlussfähige Solidarität.

Kaum jemand will, dass wir das Problem auf die amerikanische Art lösen. Überlegungen zu einem einheitlichen europäischen Sozialstaat scheitern schon an den unterschiedlichen Finanzierungsformen: So wird das Gesundheitswesen in Deutschland zu einem erheblichen Teil aus Beiträgen finanziert, in Großbritannien dagegen aus Steuern. Soziale Leistungen gehören deshalb nicht zum Kanon europäischer Politiken, sondern folgen dem Prinzip der Subsidiarität. Die Zuständigkeit liegt bei den Nationalstaaten. Aber was bedeutet das für die Unionsbürger, die sich in einen anderen Mitgliedstaat begeben?

Premierminister David Cameron hat dazu klar Stellung bezogen und eine Neudefinition der Beziehungen Großbritanniens zur EU verlangt. Dazu gehört auch die Forderung, dass Arbeitnehmer aus anderen Mitgliedstaaten erst nach einer mindestens vierjährigen Wartefrist Anspruch auf in-work-benefits haben sollen.

Glücklicherweise ist gelungen, einen Kompromiss zu finden. Die EU- Staats- und Regierungschefs haben in Brüssel Beschlüsse gefasst, die für den Fall des positiven Referendums aus dem Vereinigten Königreich wirksam werden. Dazu gehört auch, in die Verordnung über die Arbeitnehmerfreizügigkeit einen Schutzmechanismus einzuführen - die sogenannte Notbremse. Ausdrücklich heißt es, der Schutzmechanismus sei eine Lösung für das Anliegen des Vereinigten Königreichs „angesichts des außergewöhnlichen Zustroms von Arbeitnehmern aus anderen Teilen der Europäischen Union“. 

Bis zu vier Jahren kann Großbritannien demnach zugewanderte EU-Bürger von Sozialleistungen ausschließen, sieben Jahre sind als maximale Anwendungszeit vorgesehen. Die Bestimmung wird nur eingeführt, wenn von der Insel ein Ja kommt. Und sie gilt auch im Wesentlichen nur für das Königreich. Denn der vorübergehende Schutzmechanismus kann nur von den Ländern in Anspruch genommen werden, die bei der Erweiterung der EU kein Gebrauch von den Übergangsregelungen gemacht haben. Bis zu sieben Jahren konnten damals soziale Leistungen für EU-Ausländer eingeschränkt werden. Großbritannien und auch Schweden und Irland hatten darauf verzichtet.

Die Notbremse erlaubt es der Regierung in London Handlungsspielräume zu erweitern. Im Sinne der Staatsbürger wird über die Verwendung der nationalen Ausgaben entschieden werden. Sie ist eine Form, Maßnahmen für den nationalen Arbeitsmarkt in nationalstaatlicher Souveränität zu belassen.

Dieses Ergebnis war ein Kompromiss. Er verlangt vielen Mitgliedstaaten sehr viel ab.

Der Brüsseler Kompromiss ist aber ein guter Kompromiss, er ist vernünftig. Ich hoffe sehr, dass die Bürger des Vereinigten Königreichs das auch als Kompromiss in ihren Sinne verstehen und am 23. Juni für den Verbleib in der EU stimmen.

Meine Damen und Herren,

Wir wissen, dass auch in anderen Staaten diskutiert wird, welche sozialen Leistungen EU-Ausländern zustehen. Der britische Schutzmechanismus wird die Ausnahme bleiben, er kommt für die allermeisten Staaten nicht in Frage. Wir brauchen deshalb neben der britischen Notbremse eine Regelung für, sagen wir mal, die normale Fahrt.

Rechtlich gesehen wäre es denkbar, dass etwa 200 Millionen Arbeitnehmer mit ihren Familien die Freizügigkeit nutzen. Von diesen Größenordnungen sind wir weit entfernt. Aber wenn nur 5-10 Prozent in einige wenige Staaten reisen, um Arbeit zu suchen, aber nicht alle Arbeit finden, würde das aktuell Probleme machen.

Zudem: Schon jetzt müssen Behörden und Gerichte in Deutschland entscheiden, ob Bürger der EU, die sich in Deutschland aufhalten, Anspruch auf Grundsicherung haben. Gilt das deutsche Sozialgesetzbuch auch für EU-Ausländer? Das ist keine triviale Frage. Die Rechtsprechung ist bislang unterschiedlich: So hat sich das größte Sozialgericht Deutschland, das SG Berlin, anders entschieden als das ranghöhere Bundessozialgericht. Beide kennen die vergleichbaren Urteile des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) und haben sie jeweils anders ausgelegt. So viel Unordnung mag man bekanntlich in Deutschland nicht.

Ich möchte einen Vorschlag zu Lösung dieser Fragen skizzieren. Ich meine, wir können eine Lösung für das Problem finden, die zugleich grundsätzlich und gut umsetzbar ist. Dafür muss sie vier Bedingungen genügen:

(1) Sie sollte allgemein als gerecht empfunden werden, (2) Voraussetzungen für die Berechtigung von EU-Bürgern auf Leistungen definieren, (3) dem nationalen Gesetzgeber Gestaltungsfreiheit für soziale Belange ermöglichen und (4) die Freizügigkeit nicht einschränken.

Ich glaube, dass sich eine solche Lösung finden lässt, wenn wir es als individualrechtliche Frage fassen. Das passt rechtssystematisch sehr gut: Das Recht auf Freizügigkeit gehört zum Kanon der Bürgerrechte, deshalb sollten wir auch die Regelungen für die sozialen Leistungen im Modus individueller Rechte erläutern.

Das ist möglich, wenn wir den Begriff Arbeit in den Mittelpunkt stellen.

Arbeit ist ein guter Ansatz für Überlegungen zur Gerechtigkeit. Was jemand durch Arbeit geschaffen hat, gehört ihm, hat John Locke formuliert. Der Gedanke hat Karriere in ganz Europa gemacht. Er wird von Konservativen und Liberalen geteilt. Selbst im marxistischen Begriff der Ausbeutung findet sich das Prinzip wieder – Übrigens vermutlich auch deshalb, weil Marx „Das Kapital“ im Britischen Museum geschrieben hat.

Es gehört zum europäischen Wertekanon zu sagen: Arbeit schafft Ansprüche. Differenzierungen sind gerecht, wenn sie auf Arbeit und Leistung basieren.

Arbeit ist zudem der zentrale Begriff, weil es um die Arbeitnehmerfreizügigkeit geht. Die Bürger können sich den Ort in Europa suchen, an dem sie arbeiten wollen. Die Freizügigkeit ist ein generelles Recht: Es gilt für alle. Und es ist ein negatives Recht: es verbietet die Diskriminierung von Arbeitnehmern.

Sozialleistungen sind anders: Sie sind speziell, sie gelten in bestimmten Situationen und hängen von sehr unterschiedlichen Aspekten ab. Einige gelten für Leute, die etwas eingezahlt haben, andere für Bedürftige, wieder andere sind an Staatsangehörigkeit gebunden. Jeweils unter bestimmten Bedingungen ist damit ein Anrecht auf finanzielle Leistungen verbunden. Meine These ist, wir müssen (langfristig) bei der Arbeitnehmerfreizügigkeit auch die sozialen Leistungen mit dem Gedanken von Arbeit verknüpfen.

Wir müssen Arbeit in den Mittelpunkt stellen, um zu verhindern, dass die Freizügigkeit, die ein Aspekt der Chancengleichheit ist, in einen Gegensatz zu der Verknüpfung von Arbeit und finanzieller Zuwendung gerät. Langfristig scheint es mir deshalb sinnvoll zu sein, die Sozialleistungen, die EU-Bürger außerhalb ihres Herkunftslandes erhalten, an die geleistete Arbeit zu koppeln. Ihr Anspruch auf Unterstützung entsteht im Land der Zuwanderung erst dann, wenn sie ein Jahr bei voller Arbeitszeit den Mindestlohn erhalten haben. In Deutschland entspräche das einem Lohn von 1.470 Euro im Monat.

Mit dieser Lösung wird die sozialstaatliche Hilfe an die Integrationsfähigkeit des Arbeitsmarktes gebunden ohne die Arbeitnehmerfreizügigkeit zu beschränken. Es ist eine klare Ansage: Ihr könnt überall Arbeit suchen. Aber es gibt kein Recht, sich das Land auszusuchen, in dem man soziale Leistungen bekommen will. Die Unterstützung gilt denen, die auch zum Sozialprodukt beitragen. Das ist eine Würdigung der Leistung der Zugewanderten und auch ein Ansporn, sich durch Arbeit den Lebensunterhalt zu verdienen.

Soweit meine Vorschläge für die weitere Entwicklung. Ich habe mir erlaubt, ein wenig in die Zukunft zu schauen.

Viel wichtiger sind die aktuellen Entwicklungen.

Meine Damen und Herren,

Sie wissen, es gibt ein starkes Argument für die Zustimmung zum Brüsseler Kompromiss und das lautet schlicht: „Großbritannien“. Niemand kann die Rolle Großbritanniens in der EU ersetzten. Das gilt für die Außenpolitik, die Sicherheitspolitik und die Wirtschaftspolitik.

Großbritanniens Stärke ist für eine effektive Außen- und Sicherheitspolitik der EU unverzichtbar. Die EU ein Kraftverstärker. Gemeinsam können wir unseren Anliegen weltpolitisches Gewicht geben.

Auch in ökonomischer Hinsicht ist Großbritannien ein entscheidender Faktor. Die EU weiß, wie bedeutsam London als Finanzplatz, Handelszentrum und Zentrum der Commonwealth-Staaten ist. Die Europäische Union braucht Reformen. Sie muss demokratischer werden, flexibler und zugleich auch mal Kompetenzen an die Regionen zurückgeben. Wir wollen die Reformen gemeinsam mit dem Vereinigten Königreich auf den Weg bringen.

Großbritannien ist eine offene Gesellschaft, die für Europa ein Vorbild sein kann. Das britische Gemeinwesen verbindet Bürgerinnen und Bürger aus verschiedensten Ländern, unterschiedlichen Kulturen und Ethnien in einer stabilen parlamentarischen Demokratie. Europa kann sehr gut noch etwas britischer werden.

Großbritannien ist die Heimat großer europäische Geister, das Land der Lingua Franca und ein Vorbild der Souveränität.
Die Europäische Union wäre klein ohne das Königreich. Wir wollen und können auf die starken Briten nicht verzichten.

Wir setzen jetzt auf den Mut, den Pragmatismus und die Kompromissfähigkeit der britischen Bürger.

Deutschland hofft auf ein Ja des Königreichs für den Verbleib in der Europäischen Union.

Vielen Dank!
 

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