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Erfahrungsbericht SNHG Reformprozess

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Die Freie und Hansestadt Hamburg hat seit 2003 in einem mehrstufigen Prozess die kaufmännische Buchführung (sog. Doppelte Buchführung in Konten – Doppik) in der Verwaltung eingeführt. Im Dezember 2013 hat die Bürgerschaft das Gesetz zur strategischen Neuausrichtung des Haushaltswesens der Freien und Hansestadt Hamburg (SNH-Gesetz – SNHG) beschlossen. Mit Artikel 1 SNHG wurde die Landeshaushaltsordnung neu gefasst, und mit den Artikeln 2 bis 39 SNHG wurden weitere Gesetze und Rechtsverordnungen im Hinblick auf die strategische Neuausrichtung des Haushaltswesens geändert. Artikel 40 SNHG enthält Übergangs- und Schlussbestimmungen.

Reformprozess

Reformprozess – Erfahrungsbericht SNHG

Nach Artikel 40 § 8 SNHG erfolgt die Evaluation, indem der Senat der Bürgerschaft bis zum 31. März 2021 einen Bericht über die Erfahrungen mit dem SNHG vorlegt.

Die Erstellung des Erfahrungsberichts erfolgte im Rahmen des Projekts „Weiterentwicklung der Digitalen Verwaltung und des Digitalen Haushalts – ERP 4.0“. Bei der Erstellung des Berichts wurde die Finanzbehörde durch die PD – Berater der öffentlichen Hand GmbH sowie den Lehrstuhl für Betriebswirtschaftslehre der öffentlichen Verwaltung der Hochschule Osnabrück, Prof. Lasar unterstützt.

Rückblick auf die Strategische Neuausrichtung des Haushaltswesens und die Historie des SNHG

Gleich zu Beginn des Reformprozesses zur Neuausrichtung des Hamburger Haushaltswesens in den frühen 2000er Jahren formuliert die FHH den Anspruch, das Recht wahrzunehmen, ihr Haushalts- und Rechnungswesen in größerem Umfang selbst zu gestalten und beabsichtigt, den bislang kameralen Haushalt zu einem wirkungsorientierten, doppischen Produkthaushalt weiter zu entwickeln. Übergeordnetes Ziel war hierbei die Förderung der Generationengerechtigkeit zur „Transparenz von Leistungen und Belastungen für jetzige und zukünftige Generationen“. 

Der Blick in die Historie zeigt einen mehrstufigen Prozess, in dem – insbesondere auf Basis praktischer Erfahrungen – inhaltliche Schwerpunkte, aber auch grundlegende Strukturüberlegungen verändert, ergänzt oder neuerlichen Bedarfen angepasst wurden.

In 2003 beginnt in Hamburg der Reformprozess zur Einführung der kaufmännischen Buchführung in der Verwaltung. Hierbei wurden sowohl das Rechnungswesen als auch – auf Basis der staatlichen Doppik – die Planung, Steuerung und Bewirtschaftung des Haushaltsplans angepasst. Am Ende einer mehrjährigen Übergangsphase, in der der kamerale Haushalt zunächst weiterhin führend war, konnte erstmals im Jahr 2014 ein volldoppischer Produkthaushaltsplan für die Jahre 2015/2016 aufgestellt und beschlossen werden.

Parallel zur Einführung der Doppik startete 2003 das Projekt „Neues Ressourcenverfahren (NRV)“ zur IT-Umsetzung der neuen Haushaltsverfahren in einem SAP-basierten Berichtswesen (BI-Business Intelligence).
Im Jahr 2006 veröffentlichte die FHH als erstes deutsches Land ihre Eröffnungsbilanz, sowie im Jahr 2007 mit dem Geschäftsbericht für das Jahr 2006 ihren ersten doppischen Jahresabschluss (Eröffnungsbilanz), die erste doppische Konzernbilanz wurde mit dem Geschäftsbericht 2007 vorgelegt. Die weitere Reform des Haushalts- und Rechnungswesens der FHH baut auf diesen Berichten auf. Einen wesentlichen Schritt in Richtung einer ressourcenorientierten Steuerung bildet dabei das Projekt „Neues Haushaltswesen Hamburg“ (NHH) mit: 

  • doppischer Mittelbewirtschaftung,
  • Kosten- und Leistungsrechnung,
  • Output-Orientierung mittels Produkten und Kennzahlen,
  • adressatengerechtem Berichtswesen und
  • der Zusammenführung von Finanz- und Fachverantwortung.

Die rechtliche Voraussetzung für die Erprobung eines neuen Haushaltswesens wurde im Jahr 2007 durch die Bürgerschaft mit dem § 15a LHO geschaffen. Der Senat war fortan berechtigt, eine Erprobung der doppischen Veranschlagung sowie die Bewirtschaftung und Abrechnung von Teilen des Haushalts im Rahmen von Auswahlbereichen festzulegen. Diese Auswahlbereiche hatten einen Wirtschaftsplan aufzustellen, der dem Haushaltsplan als zusätzliche Anlage beizufügen war. Ermächtigt wurde im Haushalt ein Zuschuss an den Auswahlbereich. In diesen Auswahlbereichen erfolgte die Festlegung des Mittelbedarfs nach Leistungsart und -umfang.

Die Erprobung des NHH wurde mit dem Haushaltsplan 2010 begonnen. Auf Grundlage von § 15a LHO und den von der Finanzbehörde dazu erlassenen Verwaltungsvorschriften konnte das NHH in Auswahlbereichen praxisorientiert erprobt werden.

Einen wichtigen Meilenstein des gesamten Entwicklungsprozesses stellt das Jahr 2011 dar, in dem nicht nur organisatorische Änderungsbedarfe evident, sondern ebenso eine inhaltliche Evaluation des NHH vorgelegt wurde. Ausgelöst durch das Ersuchen der Bürgerschaft vom 23. November 2011 hat der Senat die Konzeption des NHH überarbeitet und neu ausgerichtet. Das Reformprojekt wurde seither unter der neuen Bezeichnung „Strategische Neuausrichtung des Haushaltswesens“ (SNH) weitergeführt. 

Die inhaltliche Evaluation liegt einerseits durch den Abschlussbericht zur Evaluation NHH vor. Andererseits nimmt der Rechnungshof in einer beratenden Äußerung zum Budgetrecht im Neuen Haushaltswesen und in seinem Jahresbericht 2011 Bezug auf das Projekt NHH (s.u.) sowie die Bürgerschaft ihrerseits im Ersuchen vom 23. November 2011. Die Bürgerschaft stützt zwar die grundsätzliche Zielsetzung, „Ziel der Bürgerschaft bleibt es, die Umstellung auf ein doppisches Haushaltswesen weiter voranzutreiben, um die Transparenz und den Informationsgehalt der Haushaltsdarstellung auch im Sinne von mehr Generationengerechtigkeit zu verbessern.“, bemängelt jedoch, dass das Projekt NHH „vielfach zu komplex und schwer nachvollziehbar“ sei. Die Kritik wird aufgegriffen und führt zu deutlichen Anpassungen und Vereinfachungen in der Konzeption (z.B. Wegfall des sog. „Subbudgetbereichsknotens“).

Nur knapp 1 ½ Jahre später, am 18. Juni 2013, beantragt der Senat das „Gesetz zur strategischen Neuausrichtung des Haushaltswesens der Freien und Hansestadt Hamburg – SNH-Gesetz – SNHG“. Im Herbst 2013 berät der Haushaltsausschuss in mehreren Sitzungen über den Gesetzentwurf des Senats, die beratenden Äußerungen des Rechnungshofs, die Ergänzung des Entwurfs eines Gesetzes zur strategischen Neuausrichtung des Haushaltswesens und die Anträge der Bürgerschaft. Noch im selben Jahr kann das SNHG am 24. Dezember 2013 verkündet werden und tritt am 25. Dezember 2013 in Kraft.

Seit dem Haushaltsplan 2013 werden die Einzelpläne der Behörden und Ämter, die zuvor bereits als doppischer Auswahlbereich umgestellt waren, nach den Regeln der strategischen Neuausrichtung des Haushaltswesens aufgestellt.

Zusätzlich wurden weitere Behörden umgestellt. Ab dem Haushaltsjahr 2013 wurden überdies die Verwaltungsvorschriften zu § 15a LHO, die zu Beginn der Erprobungsphase in Kraft getreten waren, noch einmal überarbeitet. 

Mit dem Haushaltsjahr 2015 werden schließlich der Haushaltsplan, seine Bewirtschaftung und Abrechnung sowie das unterjährige Berichtswesen gegenüber dem Parlament auf die Doppik umgestellt. Für das Haushaltsjahr 2014 erfolgt letztmalig ein kameraler Abschluss. Sukzessive verwaltungsseitige Verbesserungen im Umgang mit der Doppik erfolgten in den ersten Jahren nach der Umstellung. Weitere Anpassungen z.B. hinsichtlich des Berichtswesens konnten aufgrund eines von der Bürgerschaft initiierten Forschungsprojekts zur Weiterentwicklung des Haushaltswesens vorgenommen werden.

Reformprozess Verlauf der historischen Entwicklung (2003 - 2021) (Eigene Darstellung basierend auf Drs. 20/8400.)




Den vollständigen Bericht finden Sie hier:

Erfahrungsbericht SNHG


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