Behörde für Wissenschaft, Forschung und Gleichstellung

Neuregelung des Kapazitätsrechts in Hamburg

Ausbildungskapazitätsgesetz soll bundeseinheitlich geltende Kapazitätsverordnung ersetzen

Um die Qualität und Profilbildung in der Lehre an den staatlichen Hamburger Hochschulen weiter zu optimieren, hat der Hamburger Senat heute eine Neuregelung des Kapazitätsrechts auf den Weg gebracht. Das überkommene Kapazitätsrecht soll durch ein neues Ausbildungskapazitätsgesetz (AKapG) abgelöst werden, das dem Senat und den Hochschulen neuen Gestaltungsraum bei der Festlegung der Lehrleistung und der Zulassungshöchstzahlen einräumt. Das Gesetz sieht vor, dass die Hochschulen in Abstimmung mit der Fachbehörde Zulassungshöchstzahlen für die Studiengänge festlegen können, die nicht dem zentralen Vergabeverfahren unterliegen.

Neuregelung des Kapazitätsrechts in Hamburg

Aufgrund veränderter Bildungsanforderungen und neuer Entwicklungen im europäischen Hochschulraum wurde – vor allem auf Betreiben Hamburgs – der Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen 2008  geändert. Die Länder sind seitdem in der Lage, für Fächer, in denen nur an einem bestimmten Studienort die Nachfrage das Angebot übersteigt (sog. lokaler Numerus clausus), eigene Regelungen zu treffen. Dabei können die Länder unterschiedliche Verfahren zur Kapazitäts­ermittlung und -festsetzung entwickeln.  

Mit dem Ausbildungskapazitätsgesetz (AKapG) setzt Hamburg als erstes Bundesland das Vereinbarungsmodell um, das nach positiver wissenschaftlicher Begutachtung von der Kultusministerkonferenz als mögliches Modell neben dem Bandbreitenmodell vorgeschlagen worden ist. Das Hamburger Modell bietet den Hochschulen ein hohes Maß an Gestaltungsfreiheit, während sich Bürgerschaft und Fachbehörde auf die strategische Steuerung konzentrieren können. Gleichzeitig schafft es Klarheit über die von den Hochschulen bzw. den Fakultäten zu erbringende Lehrleistung und gibt damit Rechtssicherheit, indem es individuellen Zulassungsklagen auf sogenannte „außerkapazitäre Studienplätze“ weitgehend die Grundlage entzieht. 

Das neue Gesetz sieht ein zweistufiges Verfahren vor: Zunächst vereinbaren Fachbehörde und Hochschule die Gesamtlehrleistung für die Hochschule bzw. Fakultät sowie die Aufnahmekapazitäten, d.h. die Zahl der Studienanfängerplätze in Bachelor- und anderen grundständigen Studiengängen sowie in Masterstudiengängen. Ergänzend wird eine Bandbreite vereinbart, innerhalb derer sich die Lehrleistung bewegen muss, die je Studierendem eingesetzt wird (Curricurlarwert). Anschließend verteilen die Hochschulen im Rahmen dieser Parameter und konkretisierter Curricularwerte die Lehrleistung und die Studienplätze autonom auf die einzelnen Studiengänge. Hierbei sind drei Ziele miteinander abzuwägen: qualitätsvolle Studienbedingungen (insbesondere eine gute Betreuungsrelation), Schwerpunktsetzung in der Lehre und Profilierung des Studienangebots sowie eine angemessene Befriedigung der Studiernachfrage. Sowohl die Vereinbarungen zwischen Fachbehörde und Hochschule über die globalen Aufnahmekapazitäten als auch die Verteilung der Studienplätze auf die Studiengänge durch die Hochschule sind dabei nachvollziehbar zu begründen und der Hamburgischen Bürgerschaft im Rahmen des Haushaltsverfahrens zur Information vorzulegen. So soll sichergestellt werden, dass das Parlament seine Aufgabe der strategischen Steuerung des Hochschulsystems und der Anfängerkapazitäten effektiv wahrnehmen kann. Bisher ist die Bürgerschaft an der Festlegung der Aufnahmekapazitäten nicht beteiligt. Die wesentlichen Parameter sollen zudem künftig elementarer Bestandteil der Hochschulverträge sein, die der Bürgerschaft zur Zustimmung vorgelegt werden sollen. 

Wissenschaftssenatorin Dr. Herlind Gundelach: „Mit dem vorliegenden Gesetzentwurf beschreiten wir in Hamburg einen echten Systemwechsel. Mit unserem Vereinbarungsmodell trennen wir uns bewusst vom bisherigen Kapazitätsrecht und seiner reglementierten, rein rechnerischen Ermittlung von Lehrleistung und Studienanfängerplätzen. Stattdessen wollen wir die Ziele der qualitätsvollen Lehre und der autonomen Schwerpunktsetzung durch die Hochschulen hervorheben. Dabei wird es darauf ankommen, dass sowohl die Behörde als auch die Hochschulen die Nachfrage der Studierenden fest im Blick halten. Für mich ist deshalb besonders wichtig, dass die getroffenen Vereinbarungen transparent gemacht werden. Im Bereich der Curricularwerte wollen wir mit Bandbreiten arbeiten. Das eigentliche sogenannte Bandbreitenmodell lehne ich ab, da es das bisherige komplexe System der Kapazitätsermittlung, dem das Risiko von Zulassungsklagen geradezu immanent ist, weiterführt und kaum inhaltliche Differenzierungen zulässt. Insgesamt verspreche ich mir durch das Ausbildungskapazitätsgesetz ein optimales Zusammenwirken beider Seiten: die politisch-strategische Steuerung liegt bei der Politik, die Entwicklung profilierter und qualitätsvoller Studienangebote bei den Hochschulen.“ 

In Hamburg sind nahezu alle Studiengänge von der neuen Regelung betroffen. Lediglich in vier Fächern, die derzeit dem bundesweiten (absoluten) Numerus clausus unterliegen (Human-, Zahn-, Veterinärmedizin, Pharmazie), gelten weiterhin der Staatsvertrag und die bundeseinheitliche Kapazitätsermittlung und
-festsetzung auf Grundlage der Kapazitätsverordnung.   

Die (staatlichen) Hamburger Hochschulen waren an der Ausarbeitung des Ausbildungskapazitätsgesetzes beteiligt und sprechen sich für dessen zügige Umsetzung aus. Der Gesetzentwurf soll am 1. Juli 2011 in Kraft treten, damit die vorgesehene Neuregelung zum Wintersemester 2011/12 zur Anwendung kommen kann. Am Aufwuchs der Studienplätze nach dem Hamburger Pakt für Exzellenz und Wachstum von 2007 und dem Hochschulpakt 2020 zwischen Bund und Ländern ändert sich durch das Ausbildungskapazitätsgesetz nichts. 

Das Hamburger Ausbildungskapazitätsgesetz ist von den renommierten Rechtswissenschaftlern Prof. Dr. Kay Hailbronner (Universität Konstanz) und Prof. Dr. Winfried Kluth (Martin-Luther Universität Halle-Wittenberg) positiv begutachtet und insbesondere hinsichtlich seiner Vereinbarkeit mit dem Grundrecht auf Ausbildungs- und Berufsfreiheit bejaht worden. Auch das Centrum für Hochschulentwicklung (CHE) hat das Vereinbarungsmodell als richtungsweisend hervorgehoben.  

Hintergrund:

War die Prämisse in den 1970er Jahren noch ein einheitliches Hochschulwesen mit einheitlichen Studiengängen und einem Monopol der staatlichen Hochschulen, hat sich seit Ende der 1990er Jahre ein sehr differenziertes, wettbewerbsorientiertes Hochschulsystem herausgebildet. Neben den  – zunehmend autonom handelnden – staatlichen Hochschulen hat sich eine Vielzahl an privaten Bildungseinrichtungen etabliert. Mit der Einführung des zweistufigen Bachelor-Master-Systems haben sich die Studiengänge stark spezialisiert und der Bildungsmarkt über Deutschland und Europa hinaus internationalisiert. Statt einseitig die Studienplatzkapazitäten zu erhöhen, gilt nunmehr das gleichberechtigte bildungspolitische Ziel, Studienbedingungen zu schaffen, die einen guten (Aus-) Bildungserfolg ermöglichen, und die Hochschulen in die Lage zu versetzen, ihrem Studienangebot ein Profil zu geben und Schwerpunkte in der Lehre zu setzen.  

Mit Änderung des damaligen „ZVS-Staatsvertrags“ zum 1. Januar 2008 – auch der neue, am 1. Mai 2010 in Kraft getretene Staatsvertrag über die Einrichtung einer gemeinsamen Stelle für Hochschulzulassung behält diese Änderung bei – ist Art. 7 Abs. 6 entfallen. Er legte fest, die Regelungen zur Kapazitätsermittlung für Studienfächer, in denen bundesweit die Studiernachfrage die Zahl der Studienplätze übersteigt (absoluter Numerus clausus) auch auf solche Fächer anzuwenden, in denen nur an einem bestimmten Studienort die Nachfrage das Angebot übersteigt (lokaler Numerus clausus).

Dies hatte in allen stark nachgefragten Fächern die Anwendung der einheitlichen Kapazitätsermittlungs-Grundsätze und die Geltung einheitlicher Curricularnormwerte und damit bundeseinheitliche Ausbildungs- und Betreuungsstandards zur Folge, die auf maximale Studienplatzzahlen abzielten (sog. „Kapazitätserschöpfung“). Eine Verbesserung der personellen Aus­stattung eines Studiengangs führte damit zwingend zu erhöhten Aufnahmekapazitäten, durfte aber nicht zur besseren Studierendenbetreuung eingesetzt werden (sog. „Verbot der Niveaupflege“). Die damalige Entscheidung der Kultusminister, die vom Bundesverfassungsgericht geforderten Regelungen auf Fächer mit lediglich lokalem Numerus clausus auszudehnen, ist weder verfassungsrechtlich geboten noch vom Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 18. Juli 1972 (BVerfGE 33, 303) verlangt worden.  

Mit Inkrafttreten des geänderten Staatsvertrags sind die Länder in der Lage, für den lokalen Numerus clausus eigene Regelungen an Stelle der bisherigen Vorschriften zur Kapazitätsermittlung zu treffen.