Freie und Hansestadt Hamburg

ÖRA Zur Geschichte der Öffentlichen Rechtsauskunft in Hamburg

Die so modern erscheinende Einsicht, dass das kontradiktorische Gerichtsverfahren nicht die allein selig machende Form ist, Streitigkeiten auszufechten, hat tatsächlich lange Wurzeln. Allein die Ansätze, wie denn statt dessen vorzugehen sei, stecken - jedenfalls in Deutschland - nach wie vor in den Kinderschuhen oder auch in silbernen Pantoffeln, was die spezielle Tätigkeit der ÖRA Hamburg angeht.

Zur Geschichte der Öffentlichen Rechtsauskunft in Hamburg

1922 bis 1997: 75 Jahre ÖRA

Die Gründungsphase der ÖRA geht zurück bis an das Ende des 19. Jahrhunderts und Beginn des 20. Jahrhunderts. Zeitgleich mit der Einführung des BGB im Jahre 1900 und im zeitlichen Zusammenhang mit der Abfassung der ZPO (1877), die auch damals schon Regelungen zum Armenrecht beinhaltete, wurde in weiten Kreisen der Justizöffentlichkeit die Thematik der außergerichtlichen gütlichen Einigung und Schlichtung diskutiert. Neben einer Vielzahl von anderen Einrichtungen, die auf lokaler Ebene tätig wurden, konstituierte sich im Jahre 1922 die Öffentliche Rechtsauskunft und Gütestelle (Ragü) in Hamburg.

Hauptinitiatoren waren neben den staatstragenden, aber demokratisch gesinnten Teilen der Hamburger Justiz bedeutende Vertreter/innen der hamburgischen Arbeiterschaft und der Frauenbewegung. In den Hochzeiten der Arbeit des Volksheimes e.V. waren 70 juristische Mitarbeiter in den Rechtsantragsstellen tätig.

Die ÖRA bis 1922

Das Arbeitersekretariat Altona/Ottensen eröffnete seine Tätigkeit am 1. Juli 1900, das Arbeitersekretariat Hamburg am 1. September 1900, das Arbeitersekretariat Harburg am 1. April 1902, weitere Arbeitersekretariate folgten.

Der Zentralverband der Hausangestellten Deutschlands, in dem in Hamburg im Jahre 1909 allein 8000 Dienstmädchen organisiert waren, eröffnete seine Beratungsstelle am 1. April 1909.

Der deutsche Frauenverein, Ortsgruppe Hamburg, verfügte seit dem 27. Juni 1896 über eine Abteilung Rechtsschutz und beriet Frauen in ihren rechtlichen Angelegenheiten und förderte das Rechtsbewusstsein von Frauen durch Vorträge, Diskussionen und Bildungsveranstaltungen.

Der Verein Frauenwohl, der der radikalen Frauenbewegung zuzurechnen war, eröffnete seine Beratungsstelle am 19. Januar 1900. Die Rechtsberatungen fanden zum damaligen Zeitpunkt beispielsweise in den Häusern des "Volksheim e.V." sowie im "Curio-Haus", Rothenbaumchaussee 15, Hinterhaus, oder im Heim für junge Mädchen, Große Bleichen 64, statt.

Interessanterweise findet sich der damalige Ansatzpunkt - außergerichtliche Streitbeilegung - nicht unter dem ausschließlichen Primat der Kostenersparnis, unter dem er heute zuvorderst diskutiert wird, sondern er war stets verbunden mit dem Gedanken der Gleichheit vor dem Gesetz und des gleichen Zugangs zum Recht. Schon die damalige Erkenntnis war, "dass nicht nur die Volkswohlfahrt, sondern auch die Rechtspflege bei der Entfaltung einer Rechtsfürsorge an Wert gewinnen und die Rechtspflege durch sie erst ihren Schmelz erhalten würde".

Der heute noch aktive und eng mit der Arbeit der ÖRA verbundene "Verband der gemeinnützigen und unparteiischen Rechtsauskunftstellen e.V." wurde von Dr. Hermann Link 1906 gegründet. Vordem hatte Herrmann Link schon in Lübeck eine ebenfalls noch heute aktive öffentliche Rechtsauskunftstelle ins Leben gerufen.

Der größte Träger der Rechtsberatung in Hamburg - das Volksheim e.V. - richtete 1909 an den Senat das Gesuch, für den dargelegten Zweck eine einmalige Beihilfe in Höhe von 2500 Mark und ferner einen laufenden Zuschuss von 7500 Mark jährlich zu gewähren. Diesem Gesuch wurde zunächst nicht stattgegeben. Am 4. November 1920 fasste die hamburgische Bürgerschaft den einstimmigen Beschluss, der Senat möge "sich die Förderung einer Stelle zu gemeinnütziger und unparteiischer Rechtsauskunfterteilung angelegen sein lassen", jedoch erst 1912 auf erneuten Vorstoß des Bürgerschaftsabgeordneten Dr. Matthaei (seinerzeit Richter, nachmals Senator) unter Einbeziehung positiver Stellungnahmen der Deputation Handel, Schifffahrt und Gewerbe sowie der mittlerweile positiven Auffassung der Hanseatischen Anwaltskammer wurde ein staatlicher Zuschuss von 10000 Mark jährlich auf die Dauer von 5 Jahren bewilligt.

vergrößern Hier war die ÖRA untergebracht: Öffentliche Bücherhalle an den Kohlhöfen Hier war die ÖRA untergebracht: Öffentliche Bücherhalle an den Kohlhöfen (Bild: ÖRA)

Träger war der am 11. November 1913 gegründete hamburgische Verein der gemeinnützigen und unparteiischen Rechtsauskunftstelle. Die Räume der Öffentlichen Bücherhalle an den Kohlhöfen wurden zur Verfügung gestellt.

Bedingt durch den baldigen Ausbruch des Krieges verlief die Arbeit zunächst bescheiden und erst 1919, als der damalige Gerichtsassessor Hannes Kaufmann mit der Geschäftsführung beauftragt wurde, setzte dieser sofort kräftige Impulse. Andere berufliche Wege führten Kaufmann zunächst jedoch wieder weg von der Verbandsarbeit. Die finanziell begrenzte Unterstützung war ausgelaufen und wurde nicht verlängert.

Erst mit der Eröffnung des Hamburgischen Wohlfahrtsamtes (Vorläufer der heutigen Sozialbehörde) 1920, das von Anbeginn an die "geordnete Rechtsfürsorge für Unbemittelte für die gesamte Wohlfahrtspflege von Bedeutung" ansah und deshalb die Öffentliche Rechtsauskunft als die ureigenste Aufgabe verstand, wurde die Grundlage für die heutige Arbeit der ÖRA gelegt.

Die Interessen des Wohlfahrtsamtes waren damals so eindeutig formuliert wie heute noch gültig. 1920 heißt es in der vom Wohlfahrtsamt verfassten Denkschrift: "Das Wohlfahrtsamt würde in einer gut geleiteten Rechtsauskunftstelle einen Schatz von Erfahrungen über die Rechtsnöte unseres Volkes sammeln und durch ihn Anregungen erhalten, um Lücken in der Volkswohlfahrtspflege ausfüllen und neu auftretende Bedürfnisse zu befriedigen und in dieser Richtung Einfluss auf die Gesetzgebung gewinnen." Der hamburgische Verein der Rechtsauskunftstellen begrüßte die Übernahme durch die Wohlfahrtspflege, vermerkte jedoch schon damals ausdrücklich: "Die Aufgabe der Rechtsauskunftstellen erschöpft sich nicht etwa darin, Rechtsrat zu erteilen, sondern erstreckt sich auch darauf, nach Anhörung beider Parteien Rechtsstreite zu schlichten." Hier sei aber eine klaffende Lücke in der Rechtsordnung festzustellen.

Die ÖRA von 1922 bis 1933

Das Jahr 1921 ist angefüllt mit regelmäßigen Sitzungen des Wohlfahrtsamtes, an denen Vertreterinnen der Frauenvereine, der Arbeitersekretariate, des Volksheimes, des Arbeitsamtes und natürlich des hamburgischen Vereins teilnahmen. Stellenpläne wurden erörtert, und schließlich wurde am 4. Oktober 1922 die Rechtsauskunftstelle als Teil des Wohlfahrtsamtes eröffnet. Dr. H. Kaufmann stand ab dem 1. Januar 1923 als Leiter zur Verfügung.

Damit hatte ein Interimszustand von rund 2 Jahrzehnten aufgehört! Und der Aufbau ging zügig weiter. Mit der Novellierung der ZPO und der Einfügung des damaligen §495a Abs. 1 Ziff. 1 am 1. Juni 1924 wurden Gütestellen gesetzlich verankert, und schon am 13. September 1924 erklärte die Justizverwaltung die Öffentliche Rechtsauskunft zur Gütestelle im Sinne des §495a Abs. 1 Ziff. 1 ZPO. Die Rechtsauskunft und Gütestelle, die nunmehr unter der Abkürzung Ragü firmierte, erhielt eine Geschäftsordnung und hatte ihre Diensträume in der ABC-Straße 46/47. 8 Bezirksstellen gehörten mit zur Hauptstelle.

In den Jahren bis 1933 erblühte die Ragü. Sie war Vorbild für vergleichbare Bestrebungen in Deutschland und arbeitete nach wie vor im Verband der Rechtsauskunftsstellen mit. Der Verband gab eine eigene Zeitschrift heraus.

Nebentätigkeiten, wie die Übernahme der Aufgaben des Mieteinigungsamtes (1924) und die Entgegennahme von Kirchenaustrittserklärungen (1929), wurden damals, ebenso wie später die Erteilung von Armenrechtszeugnissen, von der Öffentlichen Rechtsauskunft- und Vergleichsstelle geleistet.

Die ÖRA von 1933 bis 1945

Die gesicherte Einbindung der hamburgischen Ragü in das Wohlfahrtsamt bewirkte auch, dass die anderenorts schon im Juli 1933 abgeschlossene Einverleibung der Öffentlichen Rechtsauskunftsellen in die NS-Rechtsbetreuung in Hamburg seine Zeit dauerte!

Forschungen in den Unterlagen des Staatsarchives haben deutlich gemacht, dass zwischen dem 20. Januar 1934, an dem die Landesjustizverwaltung an die Ragü das Verlangen des BNSDJ (Bund nationalsozialistischer deutscher Juristen) auf Übernahme übermittelt hatte und der mit dem 1. Februar 1936 erfolgten Übernahme der Ragü durch die NS-Rechtsbetreuung ein zähes Ringen hinter den Kulissen stattfand. Dabei wurde selbstverständlich nicht mit offenen Worten protestiert, jedoch wurden Verwaltungsabläufe verzögert, Stellungnahmen abgegeben und von Seiten der Wohlfahrtspflege immer wieder betont, dass der strukturelle Zusammenhang von Rechtsauskunft und Gütestelle nicht gefährdet werden dürfe. Zudem wurde lang und breit diskutiert, wer welche Kosten zu übernehmen habe.

Anlässlich der Überleitung der Ragü auf die NS-Rechtsbetreuung gibt der Präsident der Wohlfahrtsbehörde (Martini) durch Rundschreiben sämtlichen Mitarbeitern bekannt: "Mit der Überleitung ist eine Einrichtung aus dem staatlichen Fürsorgewesen ausgeschieden, die ich stets als einen wertvollen Teil vorbeugender Fürsorge erkannt und nachdrücklich gefördert habe. Demgemäß wurde mit der NS-Rechtsbetreuung enge Zusammenarbeit vereinbart. Unsere hamburgische Einrichtung war tief in der Bevölkerung verwurzelt; sie genoss im ganzen Reich hohes Ansehen und gilt mit Recht als vorbildlich. Diesen Ruf verdankt sie nicht zuletzt dem unermüdlichen ehrenamtlichen Wirken ihrer erfahrenen Berater, die sich für den regelmäßigen Dienst in den Abendstunden zur Verfügung gestellt haben."

Aus den verschiedenen Aktenvermerken ist ebenfalls ersichtlich, dass die Zahl der Beratungen und Gütesachen in der Zeit der nationalsozialistischen Diktatur drastisch gesunken ist.

Mit dem 1. September 1943 wurde in Hamburg die NS-Rechtsbetreuung auf Anordnung Hitlers direkt von der Gauleitung übernommen und war damit auch offiziell eine reine Parteiangelegenheit.

Welcher Art die behandelten Rechtsfälle waren, wie sich die Formulierung von Vergleichen verändert hat, ob sich noch Personen jüdischer Abstammung unter den Ratsuchenden befanden, wissen wir nicht.

Auch gibt es derzeit keine fundierten Informationen darüber, ob und wie sich die Gruppe der ÖRA-Berater zwischen 1933 und 1945 zusammengesetzt hat. Angesichts der Blitzhaftigkeit jedoch, in der sich die Einverleibung der Juristenschaft im allgemeinen vollzog, hat sich das zutiefst rassistische Menschenbild und die demokratiefeindliche Gesellschaftsauffassung des Nationalsozialismus sicher auch auf die Arbeit der Ragü und der sie aufsuchenden Menschen ausgewirkt.

Mit der Einführung des §1 i.V.m. §3 Ziff. 2 Rechtsberatungsgesetz am 13. Dezember 1935, der die Rechtsberatung im wesentlichen der Anwaltschaft vorbehielt, wurden beispielsweise die zwar schon aus der Anwaltschaft ausgeschlossenen, aber noch als sogenannte Rechtsbesorger tätigen jüdischen Juristen ihrer letzen legalen Erwerbsmöglichkeiten beraubt. Sie mussten ihre Existenz z.T. halb legal in den Hinterzimmern "arischer" Kanzleien führen oder emigrieren, wenn sie dem beruflichen Ruin oder später der physischen Vernichtung entgehen wollten. Die demokratischen Kräfte konnten sich kaum mehr legal äußern - jedenfalls nicht in offiziellen Ragü-Hauptakten. Freiheitlich gesinnte Publikationen - wie etwa "Die Rechtsauskunft" - wurden eingestellt.

Die ÖRA von 1946 bis 1997

Offensichtlich haben jedoch noch vereinzelte und manchmal vereinte Kräfte unter der Oberfläche geschlummert; denn schon am 4. Februar 1946, noch unter britischer Oberhoheit und noch vor der Verabschiedung des Grundgesetzes am 23. Mai 1949, wurde die Ragü jetzt als ÖRA wieder eröffnet. Neben den Aufgaben der Rechtsauskunft und Gütestelle kam als drittes Element die ÖRA als Vergleichsbehörde im Sinne des §380 StPO hinzu. Dr. Hannes Kaufmann (Arbeitsgerichtdirektor i.R.) übernahm wiederum die Leitung. Untergebracht war die ÖRA zunächst in den Räumen des Ziviljustizgebäudes, gemeinsam mit der "Vertrauensstelle für Verlobte und Eheleute", mit der "Deutschen Zentralstelle zur Bekämpfung der Schwindelfirmen e.V. " sowie mit "Pro Honore, Verein für Treu und Glauben im Geschäftsleben e.V.". Mit all diesen Einrichtungen arbeitet die ÖRA auch noch heute eng zusammen, sei es über die Mitgliedschaft im Verband der Rechtsauskunftstellen, sei es über die thematische Kooperation im Zusammenhang mit der außergerichtlichen Regelung von Trennung und Scheidung (Mediation).

Zunächst jedoch musste sich die ÖRA räumlich und organisatorisch neu konstituieren. Ihre Geschäftsräume bezog sie im Dammtorwall 13.

H. Kaufmann wurde 1952 von Carl-Peter Hennings abgelöst. In dessen Amtszeit fällt insbesondere die lang anhaltende rechtspolitische Auseinandersetzung über die Einführung des Beratungshilfegesetzes.

Im Vergleich zu dem, was die ÖRA schon seit 1922 leistet - nämlich Rechtsberatung auf allen Rechtsgebieten für Bürgerinnen und Bürger mit geringem Einkommen - waren die verbrieften Rechte, die das Beratungshilfegesetz für breite Schichten der Bevölkerung eröffnen sollte, auf wesentlich niedrigerem Standard.

Dementsprechend wurde landesweit politisch kontrovers Position bezogen: Die eine Fraktion favorisierte ein flächendeckendes System öffentlicher Rechtsberatungseinrichtungen nach dem Vorbild ÖRA Hamburg, die andere Fraktion wollte die außergerichtliche Rechtsberatung bei der Anwaltschaft angesiedelt wissen, wobei die Anwältinnen und Anwälte ihre Beratunghilfehonorare bis auf DM 20,00 mit den Landeshauptkassen abzurechnen hätten.

Der Gesetzgeber hat sich mit der Verabschiedung des Rechtsberatungshilfegesetzes vom 18.Juni 1980 grundsätzlich für die Angliederung an die Anwaltschaft entschieden, wobei für die Länder Berlin, Bremen und Hamburg Ausnahmeregelungen abgesichert wurden. Die Vorteile eines sehr breiten, qualifizierten, bürgernahen und streitschlichtenden sowie zudem kostengünstigen Verfahrens hat sich damit für Hamburg durchsetzen können.

vergrößern Holstenwall 6: Sitz der ÖRA bis September 2008 Holstenwall 6: Sitz der ÖRA bis September 2008 (Bild: ÖRA)

Von 1985 bis 1994 wurde die ÖRA von Werner Schlenther geleitet. Unter seiner Regie vollzog sich der Umzug in das ÖRA-Haus am Holstenwall 6. Im September 2008 erfolgte der Umzug in die Dammtorstraße 14.

Inhaltlich und organisatorisch ist die ÖRA bis heute in ihren guten Traditionen verwurzelt, und es gehört nach wie vor zum guten Ton unter der hamburgischen Juristenschaft, im Rahmen der ÖRA ehrenamtlich tätig zu werden. Mit ausgesuchter fachlicher und persönlicher Qualifikation widmen sich ehrenamtliche Juristinnen und Juristen, Verwaltungs- und Schreibkräfte der ratsuchenden Bevölkerung sowie den Parteien im Güte- und Sühneverfahren. Dabei profitieren auch Beraterinnen und Berater von der interdisziplinären Zusammenarbeit. Dazu der Vizepräsident des Landessozialgerichts, Günther Friedrich:

"Dass es sich bei der Arbeit eines ÖRA-Vorsitzenden um eine ehrenamtliche Tätigkeit handelt, die der Allgemeinheit zugute kommt, ist für mich als langjährigen Berater ständiger Ansporn für meine Beratungstätigkeit gewesen. Gleichzeitig hat mir die ÖRA-Tätigkeit eine große innere Befriedigung gegeben. Nicht zuletzt hat sie auch immer wieder positive Auswirkungen auf meine sozialrichterliche Tätigkeit gehabt, weil zum einen die sozialrechtlichen Probleme hier am frühesten erkennbar werden, zum anderen die Vielfalt der Fragestellungen die sonst oft verengte Sichtweise immer wieder auf größere Gesamtzusammenhänge achten lässt."

Die Freie und Hansestadt Hamburg konnte schon von 1946 bis 1980 auf ein gut funktionierendes System der Rechtsberatung und außergerichtlichen Streitschlichtung verweisen.

Sie war damit 34 Jahre der bundesweiten Regelung voraus. Und auch nach 1980 war das Hamburger Angebot im Gegensatz zum restlichen Bundesgebiet weiterhin auf Angelegenheiten des Arbeits-, Sozialversicherungs- und des Steuerrechtes ausgelegt. Dies war ein Privileg, das sich die Bürgerinnen und Bürger des Bundes erst durch eine erfolgreiche Verfassungsklage 1993 sowie der anschließenden Novellierung des Beratungshilfegesetzes vom 14. September 1994 erstreiten mussten.

Die Realität der Rechtsberatung stellt sich heute unter den veränderten Bedingungen anders dar als noch vor 10 oder 20 Jahren. Zum Beispiel ist eine bedarfsdeckende Rechtsberatung für alle Insassen aus dem geschlossenen Vollzug, insbesondere aus Anstalt 1, nicht abgesichert. Ein strukturelles Defizit wird deutlich: Es ist nahezu ausgeschlossen, allein auf der Basis ehrenamtlicher Tätigkeit derartige Arbeitsbereiche mit erfahrenen und geeigneten Beratern zu besetzen. Dies gilt auch für die Rechtsberatung in Krankenhäusern und geschlossenen Stationen sowie für weit außerhalb des Zentrums liegende Stadtgebiete, zum Beispiel in Neu-Allermöhe.

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